加强监督体制建设  完善社会科学化监督网络

董忠全

党的十一届三中全会以来，鉴于历史的经验教训，党内监督问题引起党中央和全党的高度重视，逐步恢复、建立党内监督制度，取得了很大进展。党的十六大对党内监督的认识达到一个新的高度，提上党的重大议事日程，进一步强调要加强对权力的制约和监督，要不断强化党内监督。党的十六届三中全会提出“要坚持标本兼治、综合治理，注重思想道德教育，加强廉政法制建设，完善监督制约机制，建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系。”最近，中央颁布实施《中国共产党党内监督条例（试行）》，使党内监督工作进入规范化、法制化、制度化的新阶段，是党的建设的一个重要的里程碑。

加强监督体制建设，形成社会科学化的监督网络，是加强党的自身建设的必然要求，是加强民主法制建设的重要途径，是保证执政廉洁的根本措施，也是摆在纪检监察机关、理论工作者乃至全党同志面前的一个重要课题。如何加强监督体制建设，完善社会科学化网络体系？本文拟就这一问题进行初步的研究和探讨。

一、加强监督体制建设，是加强党的自身建设和政治体制建设的迫切需要

我们党是用先进理论武装起来，按照民主集中制原则组织起来的马克思主义政党。加强党内监督，是坚持党的性质和宗旨，使我们党始终做到立党为公、执政为民的必然要求。我们党又是一个已经执政50多年、拥有300多万个党组织和6600多万党员的大党，面临着十分复杂的国际环境和情况不断变化的国内环境，担负着全面建设小康社会的历史任务。在新的历史条件下，党内监督工作面临许多前所未有的新情况、新问题，伟大事业的推进，党的长期执政的地位、党的队伍的现状和党所处的时代环境，对党的自身建设提出了新的更高的要求。加强党内监督，是解决好提高党的领导水平和执政水平、提高拒腐防变和抵御风险能力两大历史性课题，始终保持党的先进性的一项重要措施。被媒体曝光的沈阳市原市长慕绥新、原副市长马向东严重违纪违法案件说明，不受监督的权力，必定是被滥用的权力；权力被滥用，必定导致腐败。也正是因为缺乏有效的监督，成克杰、胡长清、王怀忠等一些位高权重的腐败分子才会走上违法犯罪的不归路。江泽民同志在分析腐败问题现状时曾严肃指出：“腐败现象已渗透到社会生活的广泛领域，尤其是侵蚀到我们的党政机关和干部队伍。利用职权营私舞弊、贪赃枉法、索贿受贿等犯罪行为，达到了惊人的程度。”历史的和现实的经验教训充分证明，不受监督和制约的权力必然会产生腐败。而要解决这种权力失范现象和严重的腐败问题，必须加强对权力监督问题的研究，建立健全监督制约机制，切实加强监督体制建设，进一步完善社会科学化监督网络。这既是加强党的自身建设和政治体制建设的必然要求，也是采取标本兼治措施，彻底消除腐败现象，保证改革顺利进行，促进经济持续发展的迫切需要。

二、加强监督体制建设，是保证执政廉洁的根本措施。

事实证明，没有制约的权力必然导致腐败。在这里，所谓的制约，实际就是监督；所谓监督，顾名思义，就是“监视督促”。我们深入地开展反腐败斗争，加强党风廉政建设，很重要的一个方面就是建立健全和完善监督制约机制。中央颁布实施的《中国共产党党内监督条例（试行）》，是中国共产党成立82年、执政54年来制定的第一部系统、全面的自我约束与发展的条例，是建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败的一部最重要法规。《党内监督条例》以“三个代表”重要思想为指导，认真总结历史经验，根据新时期新阶段的实际要求，通过党内法规形式，集合党的组织优势和积极力量，组成较为完善的党内监督机制网络，以遏制、制约和防范腐败现象在党内的滋生蔓延，加强党同人民群众的血肉联系，把党所领导的中国特色社会主义事业不断推向前进。《党内监督条例》的颁布实施，是从严治党，加强党风廉政建设的一项重大举措，是党内监督工作进入规范化、制度化的新阶段的重要标志。按照《党内监督条例》的精神和要求，加强监督机制建设，建成和完善社会科学化监督网络体系，是推进党的建设和法制建设，从根本上提高党内监督工作水平，保证执政廉洁的根本措施和重要保障。

三、加强监督体制建设，完善社会科学化监督网络

《党内监督条例》从监督的目的、指导思想、对象、内容、职责、制度到监督保障都作了明确而具体的规定，是第一部系统、全面的关于党内监督的法规制度。这就为加强监督体制建设，进一步健全和完善社会科学化监督网络体系提供了理论根据，奠定了实践基础。笔者认为，要加强监督体制建设，形成和完善社会科学化的监督网络体系，必须做到六个“强化”。

（一）强化党内监督，防止权力腐化。

强化党内监督，就是从人民利益出发，按照从严治党的要求进行自我约束和自我完善。在党内，监督对错误行为是制约，对正确行为是激励，对正当权利和各方面的基本关系、基本准则是保障，对党的干部是保护，对党的领导和党的统一是维护。党内监督，是从严治党、严肃纪律的具体体现。在新的历史条件下，权力腐化主要表现：在经济上搞权力商品化，在政治上把权力特殊化，在组织上搞权力关系化，在工作上搞权力家长化，在生活上将权力堕落化。权力腐化现象的出现和存在，客观上的一个重要原因，就是某些地方和单位疏于管理和教育，党内监督不力，对权力的制约失之于宽、失之于软，以致权力被滥用而得不到制止。历史表明，不受制约的权力必然导致腐败，权力过分集中也容易出现腐败。因此，我们要在从严治党方针指导下，明确划分和正确实施党内的决策权、执行权和监督权，并使之相互制约，构成一个协调的统一体，切实加强对权力运行的监督制约，自觉实践党内监督，防止权力腐化，以保证各级干部把人民赋予的权力用来为人民服务。

强化党内监督，要以党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人重点。因为他们身居要位，一言一行，对社会影响重大。领导机关和领导干部所处的特殊地位决定了他们权力腐败的行为比社会其他腐败现象更具有危害性，不仅影响党和政府的声誉，造成广大人民群众对政府极大的不信任，甚至还将造成国家经济的巨大损失。要从教育、制度、监督三个方面，引导、规范、约束领导干部行为，推进领导干部队伍建设。

强化党内监督，要充分发挥好党员、党组织、专门监督机构这三支监督主体力量的作用。切实保障党员依照党章规定行使批评权、申诉权和控告权等权利，从制度上落实监督者与被监督者的各项权利和义务，充分发挥党员的民主监督作用。建立健全党内民主监督的制度和程序，实行定期报告工作和“述廉”等制度，用制度来规范党员干部的行为。充分发挥党组织的监督作用，特别是全委会、党代会与常委会在决策、执行、监督三个层面上的作用。加强全委会、党代会的决策权、监督权；加大对常委会决策权、执行权的制约监督，保证民主集中制的真正落实。

强化党内监督，要加强对干部推荐、考察、任用全过程的监督检查，不断增加干部选任工作的公开度和透明度，着力解决在选人用人问题上存在的考核渠道不畅，用人标准不严，选人透明度不高，用人权力与责任脱节，干部人事工作监督不到位等问题，努力实现群众的知情权、参与权、选择权、监督权，通过扩大民主、加强监督，进一步完善起公平竞争、公正评价、公道任用、公开监督的选人用人机制。

强化党内监督，要实现主体与客体的统一，他们在行使监督的同时，又处于被监督的位置；自觉性和强制性的统一，强调自觉，同时强制；教育和惩治的统一，立足于教育，防患于未然，但对于违纪违法行为，也必须惩治。

（二）强化党外监督，拓宽监督渠道。

要拓宽党外监督渠道即社会监督渠道，充分体现对权力监督的社会性、民主性和广泛性。一是人民政协的监督，这是人民监督的一个重要方面，在我国政治生活中具有不可替代的作用。人民政协是国家政治体制的组成部分，其监督活动既有规范的形式，又有制度的保障。在构建权力的监督机制中要依法保证人民政协监督渠道的畅通，落实政协章程和有关规定，制度配套措施，规范监督程序，依法保护政协委员的监督权利，扩大委员的知情范围和参与程度，注重发挥其监督作用。二是群众监督，即人民对公职人员的监督，遵纪守法者对违法乱纪者的监督。要依法建立健全群众监督的有效机制，采取举报监督、信访监督、控申监督等监督形式，提高实际效果，增大监督力度。通过立法程序，明确公民监督机构的设置、性质、任务、职权、义务及程序，明确举报、上访、控申人的权利、义务及应负的法律责任，明确举报、上访、控申受理中的保密原则、办理期限等，实现群众监督法治化、规范化。同时建立严格的监督工作保密制度，科学设置举报电话、信箱及相关设施，积极维护检举公民参与监督实践活动的权益。对打击报复举报、上访、控申人的行为，依法追究刑事责任。三是要依靠人民群众，强化舆论监督。以大众传播媒介为载体，以反映群众呼声、提供舆论信息为手段，充分发挥新闻舆论监督公开性、快捷性的特点，发挥报纸、广播、电视、互联网等新闻媒体的监督作用，实行正确的舆论引导，对社会政治活动、权力机关及人员的行为实施监督，对各级领导干部及国家机关工作人员违纪违法行为进行及时揭露，保证各级干部自觉遵纪守法，做到真正为人民掌好权、用好权。同时保护舆论监督直接参与人的人身安全；规范对破坏、阻止舆论监督的违法行为的处罚尺度、方式及程序。四是加强和健全法律监督，坚持依法行政，公正司法，严厉惩处干部队伍中的违法犯罪行为。

（三）强化内外结合，做到全面监督。

《条例》明确指出，“党内监督要与党外监督相结合。”并把“遵守宪法、法律，坚持依法执政的情况”，作为党内监督的重点内容，把各级领导机关和各级领导班子负责人列为接受监督的重点对象，把各级领导干部置于制度的监督和制约之下，保障各级党员干部做到“权为民所用”，体现和保障人民群众的利益和当家作主的权利，推动党内民主建设。实行党内监督与党外监督紧密结合、专门机关监督与社会监督有机结合，坚持党内监督与司法监督、群众监督、民主党派监督、舆论监督的有机统一，形成全方位监督的整体合力和完整的监督网络体系。进一步加大纪检监察、审计等专门机关的监督力度，加强对行政权力和行政违纪的监控，尤其对容易发生以权谋私、权钱交易部门和环节的重点监督检查，防止权力越轨和滥用；加强新闻舆论监督，依法确立新闻舆论监督地位，以人大监督、党政监督为可靠支持；加强群众监督，建立相应保障人民群众批评监督的权利和渠道，进一步建立健全群众举报制度、特邀监察员制度等。

（四）强化监督职能，实施有力监督。

“以权力约束权力”，赋予监督机构独立的监督职能，监督机构以监督主体的地位独立行使监督权力。通过一定的立法程序，赋予党的各级纪律检查机构、政府的行政监察机构、司法系统的检察院和法院的独立监督职能，其中包括：监督机构具有与同级党政权力机构相对平等的权力主体地位；人事任免除需各级党的代表大会和人民代表大会选举产生的官员外，其他人员的人事任免由监督机构独立行使任免权；财务经费管理与同级财政脱钩，由上一级财政按年度纳入预算，由监督机构系统内纵向划拨管理使用；独立行使执纪办案、刑事立案、司法审判等权力。保证监督机构独立行使对各级干部，包括高级干部的监督职能。要强化纪检监察部门作为专门机构的权威，明确纪检监察机关监督制约的范围和权限。根据实际情况，制定出保证纪检监察机关独立行使监督权、不受非法干扰的具体措施。同时，纪检监察机关也要加强自身建设，自觉接受党组织和广大党员干部的监督，保证依法办事。通过强化监督职能，实施有力监督，充分发挥监督机构的监督作用。

（五）强化监督手段，实现有效监督。

强化对权力监督的手段，是实现有效监督目的的重要保障。强化对权力监督的手段，一是坚持民主。就是在设定监督形式和手段时，要尽最大可能保证群众参与的广泛性，并赋予群众监督意志的权威和效力。二是实行公开。把公开作为监督权力滥用的主要手段，是一种最好的监督形式，对干部的腐败行为具有极大的震慑作用。三是规范程序。坚持程序就是坚持监督。强化监督手段，必须强化程序意识，坚持程序监督。凡未按程序行使权力办的事、办事的人，不管多大的官，都要认真查处。四是严厉惩治。就是以惩治的手段强化监督。坚持有法必依，违法必究，执法必严，“法律面前人人平等”，以公正体现严明，以平等体现严厉，不使腐败犯罪分子为所欲为，逍遥法外。五是褒廉惩腐。采取多种方式，褒扬廉政廉洁者，惩治腐败犯罪者，充分发挥先进模范的榜样作用和反面典型的警示作用。

（六）强化制度建设，形成监督网络

党的路线方针原则，要通过具体的制度和程序来保障落实。要发展壮大我们党的事业，防止党和党员个人犯错误，就必须通过“认真建立社会主义民主制度和社会主义法制”来保障制度的贯彻执行。监督是行为方式，也是制度规定。监督是一个有机的系统，有效的监督既来自公民、党员等负责的监督行为，更来自科学的监督体制、机制和制度。监督制度更带有根本性、长期性、稳定性和全局性。只有通过制度创新，强化对权力的制度约束，形成促进廉政建设的激励机制，才能减少腐败发生的概率，从而有效地遏制腐败现象的滋生和蔓延。《党内监督条例》统一规定了十项监督制度，形成了全面整体推进的党内监督态势，十项监督制度的互相连结和贯通，筑成了规模宏大的监督网络，使党内监督工作纳入了规范化、法制化、制度化和科学化的轨道。《条例》的颁布实施为反腐倡廉工作提供了可靠的制度保障，从制度层面上具体体现了党要管党、从严治党的方针，促进了党的制度建设，是党风廉政建设的一个重要成果。

强化制度建设，细化和创新监督制度。《条例》作为党内首部监督法规，在党内监督工作和监督领域适用于党的各级组织、所有党员，涵盖了党内各种政治和组织活动。要根据《条例》要求，把其所体现的基本原则、法规精神、总体要求，结合实际，进一步做好细化和深化工作，配套制定若干操作性强的实施细则，使原则性的要求更明确更具体，更具有操作性和可行性，切实拿出在基层和实际工作中能起实际作用的制度和措施，以形成比较完备、互相配套、互相制约、互相联系的党内监督法规体系。

强化制度建设，建立和完善旨在监督规范领导干部行为的各项制度。加强领导班子内部监督。领导班子内部要严格按照《加强党内监督的五项制度》要求，制定切实可行的措施并使之制度化。实行对重大决策、重要干部任免、重要项目安排、大额度资金审批和使用等重大事项定期报告制度。严格执行领导干部个人收入申报制度、领导干部任期经济责任审计制度，落实领导干部廉洁从政若干准则，改进和强化对领导干部公务活动等方面的监督管理。

强化制度建设，科学制定行政程序，规范权力运行。行政程序对权力运行中自由裁量部分具有制约规范作用，有利于避免职权的滥用。合理设置机构职权形成权力制约关系。建立监督制约机制，应依据权力制约原理，调整部门职能分工，合理划分职责权限，形成上下左右、纵横交错的网式监督，实施全方位、全过程的监督，有力有效、事半功倍的监督，部门之间、单位之间平行交互监督制约的机制。

四、加强监督体制建设，必须强化思想教育，增强反腐倡廉的自觉性

加强监督机制建设，教育是基础，制度是保证，监督是关键。要组织党员干部认真学习贯彻《条例》，采取多种形式，深入进行思想政治教育，充分认识《条例》的重大意义、根本目的、指导思想、基本精神，深刻内涵和各项规定，充分认识党内监督是党的建设和发展的内在动力，是党自我约束、自我完善的基本途径，是从源头上预防和解决腐败问题的关键，是推进执政党建设和政治体制改革的一项重要任务，是坚持党的先进性，始终做到立党为公、执政为民的重要保证。要教育党的各级组织和广大党员自觉遵守并严格执行《条例》的各项规定，认真履行《条例》赋予的监督职责，在党内形成积极倡导监督、大胆实施监督、热情支持和保护监督的浓厚氛围。建立健全党内监督制约机制，加强监督体制建设，进一步完善社会科学化监督网络体系。把强化党组织的监督、党的专门机关的监督与加强党员的民主监督、舆论监督以及党外监督结合起来，形成监督合力。要紧紧抓住监督的重点对象、重点环节和重点部位，采取综合措施，加大监督力度，保证监督实效。通过加强思想政治教育，提高党内生活质量，完善工作制度和管理制度，严格执行党内法规，加强对权力运行的有效监督，及时发现和解决党组织和党员在思想、组织、作风方面存在的各种问题，增强拒腐防变和抵御风险能力，把党风廉政建设和反腐败斗争提高到一个新水平。